Fernando de la Hucha, catedrático de Derecho Financiero y Tributario
No vamos a negar que la salida a la luz del asunto IVA-VolksWagen-Navarra ha causado inquietud por las cifras que se manejan y por los diferentes enfoques políticos que el asunto ha tenido. En este estupendo artículo Fernando De la Hucha ofrece luz sobre este asunto transcendental, y sobre el que Uxue Barkos, el ministro Montoro y la agria UPyD han elevado al discurso político, mientras los partidos sostenedores del Régimen en Navarra callan. El autor considera que no hay base que sustente el Recurso de UPyD contra el Convenio Económico de Navarra.
El pasado lunes 8 de octubre la Mesa y Junta de Portavoces del Parlamento Foral acordaron, por unanimidad, personarse en el procedimiento abierto en la Audiencia Nacional como consecuencia del recurso contencioso-administrativo interpuesto por UPyD contra el acuerdo de la Comisión Coordinadora del Convenio Económico por el que se modificaba el método para hacer efectivo el ajuste de la recaudación del Impuesto sobre el Valor Añadido en el quinquenio 2010-2014, en el marco del citado Convenio.
Desde un punto de vista político -que no nos corresponde evaluar, aunque haremos alguna consideración liminar- han llovido críticas de todos los partidos con representación en el Parlamento foral quizá en respuesta a afirmaciones, igualmente políticas, no sólo de UPyD sino también de determinados sectores de los medios de comunicación donde se señalaba que ello suponía un rescate encubierto de la Comunidad Foral por parte del Estado. Ahora veremos porqué se utiliza esta expresión y las razones jurídicas que permiten su refutación. No obstante, todos tenemos que tener la cabeza fría y no pensar que un recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional puede, incluso en el hipotético supuesto de que fuera estimado, cuestionar el régimen de Convenio que disfruta Navarra en sus relaciones financieras y tributarias con el Estado, régimen que frente a afirmaciones de parte, no constituye un privilegio sino un derecho y que encuentra anclaje constitucional en la Disposición Adicional Primera de nuestra norma suprema.
EL CONTEXTO JURÍDICO
El Convenio Económico no corre ningún riesgo legal
Y aunque sea por motivos pedagógicos, hay que tener en cuenta que Navarra tiene este régimen desde 1841, siendo consustancial a su condición de territorio foral, no de Comunidad Foral; no vamos a entrar en cuestiones que nos alejarían del centro del artículo, pero el régimen de Convenio se seguiría manteniendo incluso en el caso de que Navarra no hubiera, en 1982, accedido a la condición de Comunidad Autónoma, o mejor dicho Foral, donde se produce una simbiosis entre los derechos históricos de Navarra y las competencias, deducibles del art. 148 de la Constitución y plasmadas en el Amejoramiento de Fuero, anudadas a su nuevo status jurídico.
De tal manera que una derogación del Convenio (que es lo que se propone políticamente por parte de algún partido con escaso éxito en las elecciones navarras y en las vascas) debería venir precedida de la modificación de la Constitución, en concreto suprimiendo los derechos históricos de los territorios forales, es decir, la famosa Disposición Adicional Primera de la Constitución, a la cual, además, se acogió Navarra para constituirse como Comunidad Foral.
No obstante, cuestionar la aplicación de algún artículo del Convenio no debería ser motivo de preocupación jurídica, puesto que el Estado también, en ocasiones, ha vulnerado la Constitución y no por ello se pone en tela de juicio ésta. Pues bien, mutatis mutandi, sucede lo mismo en el presente caso, ya que desde una perspectiva jurídica lo que se cuestiona es un acuerdo de la Comisión Coordinadora (formada paritariamente por representantes del Estado y de Navarra) y ahí debe quedarse la cuestión puesto que no creemos que la Audiencia Nacional diera un paso más allá y plantease cuestión de constitucionalidad ante el Tribunal correspondiente y/o que se promoviese ante el Tribunal de Luxemburgo que las consecuencias del acuerdo alcanzado constituyen una suerte de «ayudas de Estado» incompatibles con los Tratados comunitarios.
Según los medios de comunicación, el recurso se fundamenta en la vulneración del principio de igualdad; no habiendo tenido, lógicamente, acceso al recurso no sabemos si esta vulneración se funda en la igualdad general del art. 14 de la Constitución o en la igualdad específica en materia tributaria contenida en el art. 31.1 de nuestra norma suprema, porque los resultados pueden ser diferentes a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el distinto alcance de ambos preceptos.
El sistema tributario navarro se encuentra sometido a un triple límite: europeo, constitucional y a las normas armonizadoras contenidas en el propio Convenio. Y en el caso del IVA estamos ante un tributo armonizado a nivel comunitario de tal manera que Navarra carece de un poder normativo autónomo (salvo desde el punto de vista formal) puesto que ha de aplicar las mismas reglas y normas vigentes en territorio común.
LA POLÉMICA
La exportación de los vehículos de Volkswagen a través de Vaesa
Evidentemente, para que el lector interesado se forme su opinión, habrá que resumir los hechos que fundamentan el acuerdo combatido, para ver qué es lo que, presuntamente, se vulnera a juicio de los recurrentes.
De forma muy esquemática, desde su implantación en Navarra, Volkswagen no exportaba directamente sus vehículos desde territorio foral sino que se transmitían a Vaesa, que es una sociedad domiciliada en Barcelona (territorio común) desde la cual se producía la transmisión al exterior (aproximadamente el 90% de los coches fabricados en Landaben se dirigen a mercados exteriores, aunque el dato no sea más que ilustrativo). Que Vaesa fuera una sociedad vinculada al grupo Volkswagen únicamente es relevante a efectos de determinar el precio de la operación
Evidentemente, en la operación interior VW Navarra transmitía los vehículos repercutiendo el IVA correspondiente (en este caso a Vaesa); los vehículos tienen que salir de España libres de impuestos, de tal manera que Vaesa recibía la devolución del IVA soportado. Al estar domiciliada la sociedad que formalmente exportaba en territorio común era el Estado o la Agencia Estatal de Administración Tributaria quién se hacía cargo de la devolución del IVA a la exportación. De tal manera que
en un esquema muy simplista se llegaba a la siguiente conclusión económica, que no jurídica: la Comunidad Foral se queda con el IVA repercutido por VW Navarra (en puridad la operación es más compleja para los no versados en Derecho tributario puesto que se quedaría con la diferencia entre IVA soportado en sus compras a proveedores e IVA repercutido a Vaesa), en tanto que la parte mala del negocio correría a cuenta del Estado, que es quien procede a la devolución del IVA a la exportación. Hay que señalar que esta forma de distribución comercial de los vehículos era perfectamente lícita y, por tanto, también los efectos tributarios de la misma.
En este sentido no puedo por menos traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 2010 en el caso Rover/Diputación Foral de Álava, que casa y anula una resolución de la Junta Arbitral del País Vasco (de la que fui ponente) y considera que si bien los vehículos de dicha marca inglesa se depositaban en Álava y desde ahí se vendían en el mercado español, no era menos cierto que quien vendía formalmente era Rover España, domiciliada en Madrid, y por tanto, el IVA se producía en territorio común. Dado que el periodismo nos obliga a ser breves no profundizaré más en este argumento jurisprudencial, aunque guarda ciertas similitudes con el caso que nos ocupa.
A partir de 1 de abril de 2012, VW Navarra cambia su estrategia comercial de forma que los vehículos producidos en Navarra se han unido al procedimiento general de exportación directa desde las factorías productoras a los lugares de destino, «por lo que es la Hacienda Tributaria de Navarra la que tiene que hacerse cargo de la correspondiente devolución del IVA que soporta Volkswagen en los vehículos que exporta». Es decir, desaparece Vaesa del mapa comercial y por tanto el territorio común como territorio exportador, de forma que es Navarra quien tiene que hacerse cargo de la devolución como señala el párrafo entrecomillado, que corresponde al propio Gobierno de Navarra.
Dado el indudable impacto que ello supondría para las arcas forales (algún medio confidencial llegó a señalar que la Agencia Tributaria había incoado un acta de inspección por valor de 1.700 millones de euros, aunque sin mencionar quien era el sujeto inspeccionado), se llegó a un acuerdo entre el Gobierno de Navarra y el Estado (canalizado a través de la Comisión Coordinadora). En virtud de ese acuerdo «se amortigua el efecto fiscal que asumirán ambas administraciones por el cambio del sistema de comercialización y exportación de los vehículos fabricados en VW Navarra, que queda limitado en la Comunidad Foral a 25 millones de euros en cada uno de los tres ejercicios presupuestarios que restan del actual quinquenio». Frase que igualmente corresponde al Gobierno de Navarra.
La referencia al quinquenio tiene sentido porque Navarra y el Estado (mediante acuerdo) actualizan por períodos de cinco años las aportaciones económicas de la primera al segundo y en este momento está vigente el quinquenio 2010-2014, jugando el primero como año base y produciéndose en los restantes los ajustes necesarios en base a índices de actualización, cuya enumeración sería prolija a la par que innecesaria. Pues bien, la Comisión Coordinadora entre otras funciones tiene la de establecer el método para la cuantificación y liquidación por impuestos indirectos (entre ellos el IVA) y eso es lo que se produjo en el acuerdo ahora recurrido, que se ajusta formalmente al mecanismo del Convenio.
EL RECURSO DE UPYD
No hay agravio con otras CCAA porque el sistema es diferente
Cabe suponer que el recurrente pretende que sea Navarra quien asuma el coste íntegro de las devoluciones y que, al no ser así, se produce una vulneración del principio de igualdad.
Para valorar esta posible vulneración habría que determinar con quién nos comparamos puesto que algo es igual o desigual en relación con alguna persona o alguna cosa. La comparación con las Comunidades Autónomas de régimen común es imposible, por lo cual la única comparación posible sería con los territorios históricos del País Vasco, los cuales, de ver vulnerados indirectamente sus derechos, hubieran recurrido el acuerdo, cosa que no han hecho, ya que sería una aberración jurídica.
Pero, ítem más, los ajustes al IVA se pactan entre el Estado y Navarra con base a la metodología del Convenio, de forma que no hay vulneración alguna del mecanismo procedimental. En cuanto al principio de igualdad no cabe estimar vulneración alguna por cuanto los regímenes forales implican per se una diferenciación respecto del territorio común, de tal manera que aun admitiendo dialécticamente el punto de partida de los recurrentes, nos encontraríamos con una desigualdad amparada constitucionalmente.
Incluso, el propio Tribunal Constitucional tiene sentencias donde señala que la residencia en un lugar determinado del territorio español puede generar una distinta tributación sin que ello implique vulneración de la Constitución (y las sentencias se producen en caso de desigualdades en la tributación en territorio común por mor de la radicación del contribuyente en distintas Comunidades Autónomas; luego con más razón sería constitucional o no contrario al principio de igualdad si lo que pretende UPyD es comparar régimen foral y régimen común).
Lógicamente no se puede en un artículo de prensa, y sin conocer el recurso o el fundamento del mismo, ahondar en todos los argumentos jurídicos que favorecen no la posición de Navarra, sino también la del Estado (que teóricamente sería codemandado), ya que lo que se está combatiendo es un pacto o acuerdo entre ambos y no un acto unilateral de Navarra.
Por otro lado, hay argumentos procesales que podrían cuestionar la competencia de la Audiencia Nacional, si bien son tan técnicos que aburriría al lector. Ciertamente, el partido político recurrente no podía haber acudido a la Junta Arbitral de Navarra, puesto que carece de legitimación para ello, con lo cual esta queda apartada en todo caso y ni siquiera sus miembros podrían a título individual elaborar un dictamen o pericia, ya que concurriría en ellos causa de recusación flagrante; no obstante, tanto los servicios jurídicos del Gobierno como del Parlamento son lo suficientemente competentes para oponerse al recurso aunque al tratarse de un tema muy técnico quizá fuera conveniente que sus argumentos fueran reforzados por expertos independientes, en especial porque la Audiencia Nacional no es un tribunal especializado en materia tributaria y menos aún en regímenes forales, todo ello sin deslizar ninguna crítica hacia la misma.
DERECHO COMUNITARIO
El Convenio encaja en la UE
Por último, una reflexión -esta sí política- general; desde el planteamiento del pacto fiscal por parte de Cataluña rechazado por el Estado porque evidentemente no cabe en la Constitución (mejor dicho, habría que reformar ésta para admitir sus pretensiones, cuestión que no nos interesa ahora) se alzan voces en contra del sistema de Concierto y de Convenio (más del primero que del segundo) y se atisba desde el Estado una política recentralizadora, desafección hacia el sistema autonómico por parte de los ciudadanos, etc.
Ello conlleva que estos mecanismos de financiación se consideran sistemas privilegiados, vulneradores de la igualdad con el sistema financiero del resto de Comunidades Autónomas, etc. Recursos como el planteado no ayudan precisamente al régimen foral desde una vertiente política (es malo que se hable del sistema foral, porque siempre es para defender posiciones negadoras), aun cuando jurídicamente UPyD tenga todos sus derechos procesales para oponerse.
No obstante, los historiadores saben que la oposición a la vigencia del régimen foral es cíclica y comienza en el siglo XIX, por lo que Navarra está acostumbrada a estos acosos y sabe defenderse sin ayuda. Pero no es menos cierto, sino que refuerza la posición de Navarra (y por extensión del País Vasco) el hecho de que el Tribunal de Luxemburgo declarase contrarias al Derecho comunitario las normas tributarias de los territorios históricos del País Vasco en el tema, por ejemplo, de las vacaciones fiscales.
Nunca una derrota, a la que asistí en persona como viceconsejero de Hacienda, fue tan gratificante, por cuanto la jurisprudencia comunitaria vino a señalar que el sistema de Concierto encajaba perfectamente en las normas de la Unión Europea y lo que se había producido era, únicamente, una vulneración de las mismas por unas determinadas medidas pero ello no cuestionaba el modelo de financiación y de relaciones tributarias.
En definitiva, creemos que no hay base que sustente el recurso -al menos por el camino que lo han planteado- y deseamos que no se utilice un instrumento jurídico para deslegitimar el Convenio.